对话陆铭：常住地公共服务均等化支出，常常被高估

常住地公共服务均等化再迎重磅新政。

5月22日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调，由常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，并将随迁子女教育、保障性住房、社保、医保等群众急难愁盼领域列为重要任务。

来自国新办的数据，近年来常住地基本公共服务覆盖范围不断扩大，大约3/4的基本公共服务项目，持居住证的未落户常住人口均可享有。

不过仍有1/4与户籍挂钩，前述3/4已覆盖常住人口的公共服务中，也有部分存在积分门槛，而一段时间来积分往往与个人学历、财产情况相关。

近期发布的《意见》，将如何惠及数量庞大的未落户常住人口？常住地公共服务均等化推进多年，现今仍然存在推进较慢、较难领域，难点和突破点在哪？“钱从何来”一直是公共服务均等化推进的关键所在，现阶段及未来应向何处拓展资金来源？回答这些问题，既关乎2.5亿未落户常住人口的切身权益，也关乎中国经济的高质量发展。

上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭多年持续研究和呼吁公共服务平权，作为全国政协委员连续多年在全国两会建言积分落户规则调整、保障房平权、随迁子女教育保障等经济和民生焦点。近日，财闻围绕上述问题对话陆铭。

陆铭 受访者供图

陆铭教授回复精要：

我国仍有超1/4的城镇人口不拥有本地户籍。在既有公共服务提供机制里面，这部分人口仍然不能均等化地享受本地公共服务。

当前热门人口流入地教育、住房资源是不够的，要一边降低外来人口享受这些公共服务的门槛，一边增加教育资源和住房供应。两件事情的推进需要一些时间。

中央政府及人口流入的发达地区，仍有加杠杆空间，都可以进一步增加外来人口公共服务相应资源投资的专项债。

政府要管的是公共服务内容、质量和标准，服务提供方面应让更多民营资本进入。

公共服务提供具有强大的规模经济效应，现阶段关于人口流入地公共服务平权的成本常常被高估。

财闻：《意见》被视为国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件，如何理解其当前出台意义？

陆铭：不管是从经济还是社会的角度来讲，这份意见的出台意义都非常重大。首先从经济的角度来讲，中国城镇化水平不断提高，城乡间和地区间的流动人口规模越来越大，但是在这样的趋势之下，我国仍有超1/4的城镇人口不拥有本地户籍。在既有公共服务提供机制里面，这部分人口就仍然不能均等化地享受本地公共服务。

同时，这种不平等的公共服务待遇，对潜在的跨地区和城乡间的人口流动也会形成障碍。这就进一步阻碍人力资源在城乡间和地区间的再配置，从而对中国的经济增长产生不利影响。

从流动人口自身来讲，如果在城市享受的公共服务不均等，那么他们的生活质量就相对难以达到令人满意的状态。

从消费（883434）角度来讲，如果不能均等地享受公共服务，人们在城市定居的意愿也会相对较低，对长期稳定就业和居住在本地的预期较差，进一步导致他们在消费（883434）上有所制约，从而增加对未来的储蓄。当前对于中国经济来讲，消费（883434）是一个非常重要的经济结构调整方向。所以前述状况不管是对个体福利，还是对整个国家的经济结构调整，都是不利的。

而从社会层面来讲，前面提到的问题，实际上也造成了城市内部不同身份人群的不平等现象，其中尤其突出的是跟流动人口相伴随出现的留守儿童问题。大量的青壮年人群在城市工作，但他们的子女在城市接受教育存在一定障碍，导致很多孩子被留守在老家。这种状况会使得留守儿童长期与父母分居，身心健康和教育质量受到明显负面影响。这对家庭团聚、孩子健康成长以及未来中国要成为一个人力资源大国来说，都是亟待解决的问题。

这次《意见》发布，是按照常住地提供公共服务方向上的重大进步。可以期待在这样的政策之下，我们前面讲到的问题能够得到实质性的解决。这对于下一步中国城镇化的高质量发展，包括成为中国经济新的发展动力，都是意义重大的。

财闻：根据您的研究和观察，当前公共服务均等化方面成效如何？又有哪些领域亟待突破？现阶段推进较慢或者推进难度较大的原因是什么？

陆铭：中国有3/4的公共服务从原则上来讲已经覆盖常住人口，但这里面又有一些区别。有一些是早就彻底不区分是不是本地户籍人口，比如公共卫生领域和文化领域；有些名义上已经覆盖到常住人口，但实际上仍然有门槛，这里面突出的就是流动人口的子女教育和保障性住房。

教育和住房两个方面，前两年已经提出要覆盖常住人口，这次指导意见之后，我估计也应该逐步地、渐进地实现这两项服务覆盖常住人口，但这很可能是若干年才能真正做到的一件事情。因为现在教育和住房方面总的资源是不够的，因此要一边降低外来人口享受这些公共服务的门槛，一边增加教育资源和住房供应。这两件事情的推进需要一些时间。

这次意见特别重要的是，在讲到外来常住人口公共服务均等化里面的一些门槛时，在不能一步到位实现完全覆盖和均等化的情况下，衡量标准就是就业和实际居住年限，关于学历、财产方面的标准都不能有，这比之前进步了很多。

接下来，各地方在渐进提供均等化公共服务方面，如果仍然有一些类似于像积分方面的门槛，那也比之前均等化的程度更高。这对于相对低学历的人群更加有利，尤其是原来一些大城市的积分计算方式里面普遍对学历有所要求。这次制度改革以后，应该在这方面对低学历人群会有明显的福利改进。

还有1/4的公共服务没有覆盖到外来常住人口，其中人们普遍关心的主要包括城市最低生活保障、高考相关权益。高考方面，要从既有的名额分配制度过渡到未来更加均等的高考权益，现在还没有明确方案被提出来。我个人认为，从长远来看，全国层面实现一张卷子的考试，并适度地对于相对欠发达地区有所倾斜，可能是一个比较理想的目标。

城市最低生活保障方面，我认为也是一个蛮难的领域，因为既有的覆盖面就需要地方政府相当体量的财政支出，存在资源有限的问题。再加上外来常住人口里边，能够多大程度享受这个福利，应该也跟在本地居住的年限和收入状况有关，认定标准也很难。

而且各个地方经济发展差距较大，每个地方所实施的最低生活保障标准也是差别巨大的。如果把这项制度覆盖外来常住人口，是不是可能会导致一部分低收入人群为了追求这个福利而进行迁徙，这也会对于最低生活保障标准比较高的地区和城市形成比较大的压力。 EBC金融交易平台

所有这些问题都需要随着时间推移逐渐地去解决。随着公共服务均等化的持续推进，未来人口如果进一步自由流动，地区间收入差距进一步缩小，那么把最低生活保障逐渐覆盖到所有常住人口的时机，也会越来越成熟。

财闻：户籍改革已经推进几十年。但如您前面提到，现今一部分地区或者领域仍然推进较慢，而推进的一大难点即是“钱从何来”。现阶段及未来，在推进基本公共服务均等化方面，应该向何处拓展资金来源？本轮政策在此处有何布局？

陆铭：未来公共服务均等化所依赖的钱，一方面来自于人口流入地经济增长带来的税收，将其更多用于推进公共服务资源总量增长，因为人口流入地一般是经济比较发达的地区，财力也相对雄厚，外来人口也为本地做出经济贡献，人口流入地区理应花钱推进他们获取均等化的公共服务。

与此同时，中央的财政转移支付也要提供保障。原来很多财政转移支付是投放在一些外来人口老家的，未来转移支付要跟人口流动的方向一致起来，实现“财政转移支付随人走”的配置方式。

我个人认为还有两点非常重要的资金来源保障，这两点利用得越充分，前面讲到的公共服务资源总量供给的增加速度就可以越快，问题就解决得越彻底，在这些方面要解放思想。

第一个是发债。当前中央政府和人口流入比较多的、经济相对比较发达的地方政府，都可以进一步增加外来人口公共服务相应资源投资的专项债。不管在中央层面加杠杆，还是在一些人口流入比较多的发达地区加杠杆，仍然是有空间的。未来的偿还则依靠人口流动带来的经济增长，在国家层面来自于人力资源的再配置，在地方层面，则主要是人口流入地获得更多增长空间。

另外一个，就是放开让社会各类资金能够进入公共服务领域。政府要管的是公共服务内容、质量和标准，但是服务提供方面可以让社会各方共同参与。特别是有一些公共服务并不是免费的，那么相对来讲，也可以为民营资本投资形成一个新领域。

必须提出的是，我们有相当多的公共服务并不是完全免费的，所以流动人口家庭自己的资金投入实际上也是公共服务供给侧的一部分资金来源。

最后就是社会其他资金，包括公益组织、慈善机构等等。相信在以上几个方面的共同投入之下，思想越解放，制度改革越到位，那么相应的资金增量就可以越多，一些问题的解决就可以越快。

财闻：资金之外，推进公共服务均等化是否还存在其他堵点？

陆铭：我认为以下几点也很重要。第一就是思想观念。虽然中央层面已经在相关改革迈出很大步子，但是我作为一个长期在这方面进行研究和呼吁的学者，我认为社会各界仍然存在一些思想上的误区，尤其在人口流入地的一些人群始终把这项改革认为是对本地资源的挤占，这种认识是不对的，这种认识没有看到这些改革是有利于整个国家的长期、全局发展。

即使对于本地来讲，外来人口的流入也能够带来劳动力供给增加，缓解人口老龄化和少子化的压力，促进服务业发展，提升城市生活质量，因此在这方面要更加站在国家长期、全局的角度去统一认识。

还有一个难点和制约，是在土地方面。你的问题里面更多强调资金，实际上土地也是一个非常大的制约，因为所有公共服务的提供基本都要用到新增建设用地，而人口流入地的建设用地指标已经受到既有城市规划的制约。如果要增加新增用地，很可能就要把农业用地转化为公共服务所对应的建设用地，这里面就要修改规划。

值得一提的是，这次意见提到，财政资源要跟着人口流动的方向一起去动，建设用地指标也要为相关公共服务的设施建设提供保障。

此外，还有一些闲置的工业用地、商服用地，可以转化为公共服务所需要的空间。比如公租房、学校和医院（884301），这里面需要改变相关建筑物的用途，也需要相应地修改规划，甚至用途本身就要发生改变。城市要为这种盘活存量资源的方向提供更便利的政策配套。

财闻：此前，一份对东部大中城市的测算显示：一名外来人口在常住地完整享有户籍同等全部公共服务，政府全周期（883436）新增财政投入约11万元 / 人。这一数据当下是否还适用、或者说是否有动态变化？就中央和地方而言，一座城市吸纳外来人口的好处和提供均等化公共服务的成本，其中的账应该怎么看、怎么算？

陆铭：我不认同这种简单的算法。据我所知这种算法是把城市公共服务所花费的资源，除以能够享受这样公共服务的人群简单算出来的，这种算法缺乏科学性。

具体原因有以下几点。第一，有一些公共服务已经不区分本地人口和外来人口，不应该直接纳入未来公共服务均等化建设成本的计算。比如说公园、图书馆、体育（884258）馆等文体设施，都不涉及新增资源。

另外有一些新增的，但是要看到公共服务具有强大的规模经济效应。比如学校（我只是举个例子，这个例子是为了说明问题，而不是做一个精准的测算），我们做一个简单的思想实验，假设一个学校的一个班有40个孩子，如果增加4个孩子到44个孩子，提供的教育学位增加了10%，相应的支出几乎不用增加多少。可能会对老师增加点工作量，但这个工作量完全可以通过提高一些老师收入来解决。类似的，其他公共设施的增量也不会太多，这就是公共资源的规模经济效应。

第三，也有一些公共资源提供的规模经济效应不强，但增加覆盖的人口范围后，会带来财政资源的增加。非常典型的就是保障性住房，它的钱的来源是地方出一点、中央出一点、个人出一点、企业出一点，还有公益组织再出一点，这种多方筹资并不会给地方政府带来1:1的财政支出增加。

一些表面上看起来没有规模经济效应的公共服务事项，甚至资金来源都不是政府提供，这个类型最典型的就是社会保障。社保资金是由个人和单位缴纳，政府所付的只是管理成本。

综上所述，完全没有必要为这个问题有太大的担心。

而从国家角度考虑这个问题，虽然在人口流入地公共服务提供的人均标准会高一些，但由于规模经济效应，这种财政资源投入的增量不会等比例增加。再者，在人口流入地增加一个人享受公共服务的需要，就可以相应地减少在人口流出地一个人的公共服务支出。

与此同时，由于人口流出地相对来讲是人口密度比较低、人口规模比较小的，所以在人口流入地提供公共服务，可以更好地实现公共资源的规模经济效应。所以从国家角度来讲，相应的公共财政资源总量并不会快速增长。

我想以上几个方面是更科学的算账方式，而不是简单做个平均，再去乘以新增的享受公共服务的人口数量。

而且在人口流入地，随着人口的进入可以带来更多的经济增长和税收，公共资源总量也可以相应增加。这部分是人口流入所带来的好处，不应被地方政府和社会公众所忽视。