财政政策与货币政策协同发力 宏观经济治理效能提升

年中经济观察

——“十五五”开局与中国经济新方位

编者按

2026年是“十五五”规划开局之年，也是中国经济进入新旧动能转换关键阶段的重要年份。上半年，在更加积极有为的宏观政策推动下，经济运行总体延续回升向好态势，但外部环境复杂性、不确定性明显增加，全球贸易体系重构、科技竞争加剧、地缘政治冲突持续演化，对我国经济发展带来新的挑战。同时，人工智能（885728）革命、绿色转型、先进制造（883433）业升级、新型消费（883434）扩容以及高水平对外开放不断孕育新的增长空间。本专题围绕宏观政策协同、科技创新突破、内需体系重塑、全球格局重构等主线，邀请国内权威专家开展深度研判。

我国继续实施更加积极的财政政策，既在“量”的层面扩大资金规模，提升财政政策强度，也在“质”的层面提高政策效益，把投资于物和投资于人紧密结合。

2026年是“十五五”规划开局之年，外部环境复杂多变，全球经济复苏面临高度不确定性，国内经济面临供强需弱，部分行业和企业经营困难，重点领域风险复杂交织等挑战。在此背景下，宏观调控应坚持稳中求进、提质增效，财政政策更加积极，货币政策保持适度宽松，兼顾稳增长和防风险，形成政策协同，切实提升宏观经济治理效能。

看财政政策如何持续发力

2026年，我国继续实施更加积极的财政政策，既在“量”的层面扩大资金规模，提升财政政策强度，也在“质”的层面提高政策效益，把投资于物和投资于人紧密结合。

财政政策在“量”的层面充分发力，为稳定宏观经济形成坚实支撑。

第一本账方面，全国一般公共预算支出规模首次突破30万亿元，达到300100亿元，比上年增长4.4%，释放财政政策积极的信号。从赤字率安排来看，按照4%左右安排，与2025年的历史峰值持平，且经济总量增长带动赤字规模增加，全国财政赤字规模58900亿元、比上年增加2300亿元，以财政发力对冲社会经济发展风险。中央财政赤字50900亿元、地方财政赤字8000亿元，赤字增量全部列在中央，既考虑到中央政府负债率更低，举债空间较大，融资成本更低，又兼顾到以中央举债将部分资金转移支付给地方，减轻地方负担，优化央地债务结构。第一本账在总量强度统筹兼顾了经济稳定发展和财政可持续，并在央地结构上与“十五五”规划纲要提出的“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”的政策精神一致。

第二本账方面，全国政府性基金预算支出118663亿元，比上年增长5.1%。在房地产（881153）市场调整、土地出让金收入下滑背景下，第二本账支出稳定增长有赖于地方政府专项债、特别国债等政府债券支持。2026年，新增地方政府专项债务限额44000亿元，支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等；发行超长期特别国债13000亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等；发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本，增强银行体系的信贷投放能力，助力财政金融体系协同。第二本账与第一本账形成财政政策合力，政府债务安排兼顾稳增长、化债、清欠等需求，实现“在发展中化债、在化债中发展”。

财政政策在“质”的层面优化政策范式，提升政策效益。一是确立投资于人与投资于物紧密结合的政策理念。“十五五”规划纲要、2026年《政府工作报告》均明确强调“投资于物和投资于人紧密结合”，这既体现为办好民生实事，在教育、医疗、养老、就业等多方面形成政策闭环，更强调从基建投资驱动转向人力资本投资，进而提升消费（883434）能力、内需潜力、科技创造智力，实现应对短期内需不足和布局长期发展质效的紧密结合。二是优化财政支出结构。着力提振消费（883434）并扩大有效投资，支持建设国内市场；培育壮大新质生产力。推动产业转型升级，发展新兴支柱产业、未来产业和服务业；强化科技创新投入保障，加强原始创新和关键核心技术攻关，加快高水平科技自立自强；保障就业、教育、医疗、社保、文体等方面财政支持，加大改善民生力度；推进乡村全面振兴，推动新型城镇化（885991）和区域协调发展，协同推动“降碳、减污、扩绿、增长”。三是以科学管理提高财政资金使用效益。积极运用零基预算理念打破支出固化格局，大力压减低效无效支出。健全全过程预算绩效管理机制，健全支出政策定期评估和动态调整机制，加强绩效评价，并加强预算执行，强化预算执行常态化监督，进一步加大日常线上监控和线下核查力度，促进资金规范安全高效使用。

看货币政策如何兼顾增长与风险

为兼顾稳增长和防风险，我国货币政策坚持支持性的货币政策立场，2026年货币政策延续“适度宽松”基调。一是总量方面，“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”作为货币政策的法定目标，面对当前通胀水平较低，货币政策更加把推动价格温和回升作为重要考量，综合运用逆回购、中期借贷便利、国债买卖操作等多种货币政策工具，保持流动性充裕。截至2026年5月末，社会融资规模同比增长7.7%，M2同比增长8.6%，贷款同比增长5.5%，促进社会综合融资成本低位运行，为我国经济回升向好提供良好货币金融环境。二是结构方面，围绕金融“五篇大文章”，将结构性货币政策工具作为常规总量工具的有益补充，引导金融机构在支农支小、科技创新和技术改造、民营企业、服务消费（883434）与养老、碳减排等重点领域和薄弱环节加大金融资源投入。三是货币政策传导方面，适应当前经济和金融结构变迁，逐步淡化数量型中介目标，构建以价格信号为核心的现代货币政策调控体系，并推动货币市场利率围绕政策利率中枢平稳运行，逐步缩窄利率走廊宽度。此外，着力规范市场行为，盘活低效存量金融资源，提高资金使用效率，畅通货币政策传导。

货币政策要兼顾增长与风险，是在适度宽松促进经济增长的同时，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，特别是严防房地产（881153）领域、地方债务领域和中小金融机构领域风险暴雷。通过降准降息和结构性工具为经济提供流动性支持，为风险化解创造有利的宏观环境，与财政政策、产业政策、监管政策形成政策协同。同时，对高风险领域调整信贷约束，建立加快出清机制，避免“一刀切”对经济的冲击，并防止风险的持续累积。 EBC金融交易平台

为防范金融风险的顺周期（883436）积累，避免单体风险、局部风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染，货币当局建立覆盖全面的宏观审慎管理体系，形成货币政策框架与宏观审慎管理体系的双支柱框架。一方面，充分发挥国家金融基础数据库、银行间市场数据报告库的风险监测作用，完善MPA服务于宏观审慎管理，强化系统性金融风险的监测和评估体系。另一方面，在系统重要性金融机构监管、金融基础设施监管、跨境资本流动、房地产（881153）金融、资本市场等重点机构和重点领域，持续丰富宏观审慎管理工具箱。此外，针对风险处置资源，中央银行依法履行最后贷款人职责，为宏观经济平稳发展和金融市场稳定运行提供坚实保障。

看政策协同性如何提升

政策协同性的首要提升体现在制度化水平的跃升。部分国家货币当局强调货币政策独立于政府行政部门，财政与货币当局政策目标不一致，甚至可能存在不同部门间的相互博弈。但中国实践与前述国家存在差异，中国央行与财政部同属于国务院组成部门，接受党中央、国务院的统一领导，存在两大政策协调配合的天然政治优势，搭建了诸多协同机制，并取得了实质性合作。一是在国债市场。央行在公开市场买卖国债，财政货币政策协同一方面可以降低政府融资成本，提升国债交易活跃度；另一方面可以保持流动性平稳，保持金融市场稳定，增强国债金融功能、发挥国债收益率曲线定价基准作用。二是实施“再贷款+贴息”模式。优化实施个人消费（883434）贷款和服务业经营主体贷款贴息政策，扩大支持范围，提高贴息上限，延长实施期限。实施中小微企业贷款贴息政策，设立民间投资专项担保计划，建立支持民营企业债券风险分担机制，优化实施设备更新贷款贴息政策，进一步降低企业融资门槛和成本，将财政和货币两端的工具整合为“一揽子方案”。三是在风险化解领域加强协同。如在地方债务风险化解领域，财政推动隐性债务置换，央行配合维持低利率环境以降低再融资成本，并做好临时流动性支持等政策安排。此外，在国库现金管理领域，财政与央行的协调提升国库现金管理效率，并实现流动性环境的平稳。在政策性金融领域，“新型政策性金融工具”吸纳金融市场资金，具备“准财政”属性，在财政部门和货币部门之间形成连接，在宏观经济层面发挥“逆周期（883436）”作用。

两大政策通过目标协同和政策松紧配合，提升经济和社会福利。研究发现，中央银行更关注产出缺口、物价稳定；财政部门更关注债务缺口，关注债务可持续。但就社会福利最大化而言，中央银行和财政部门的政策目标独立行动可能造成过度从紧的货币政策和不必要的财政赤字，恶化冲击的负外部性，而财政和货币两大部门协调配合更接近社会福利最优。研究还发现，财政政策与货币政策协调可避免经济陷入“债务—通缩”陷阱，增强政策的可持续性。在政策力度松紧配合方面，政策在不同领域形成松、紧不同的政策组合，可以有效应对国民经济不同领域的反方向失衡。

财政政策与货币政策互相影响，可增强彼此的政策空间和实施效果。一是增强彼此政策空间。积极货币政策的“再通胀”效应减轻了政府实际债务负担和融资成本，为财政政策创造了空间；而积极财政政策也有通胀效应，减轻货币政策为实现“再通胀”而需要的力度，为货币政策节省空间。二是改善彼此政策效果。适当的货币政策可以改善财政政策的作用效果，货币政策会影响财政冲击对私人资本的挤出效应强度，从而显著影响财政乘数。

看超长期特别国债效应

2024年《政府工作报告》首次提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，拟连续几年发行超长期特别国债。2024年、2025年、2026年分别发行超长期特别国债1万亿元、1.3万亿元和1.3万亿元，累计发行3.6万亿元。超长期特别国债的特点，一是期限“超长”；二是用途“特别”，即用于“两重”“两新”等政策战略；三是机制“灵活”，不纳入赤字管理而纳入政府性基金预算。超长期特别国债根据经济形势相机抉择，对于提升财政政策灵活应急能力、激发经济活力具有重要意义。

超长期特别国债存在多方面效应。一是拉动内需增长。“两重”“两新”资金带形成杠杆效应，撬动投资、消费（883434）多倍增长，着力于化解有效需求不足的突出矛盾，在房地产（881153）投资持续下行、出口面临不确定性的背景下，为稳增长提供了重要支撑。二是助力经济结构转型。本轮超长期特别国债并未发行在经济最困难时期，并连续多年发行，凸显其并非短期应急，更强调服务于国家重大战略，使资金流向核心技术领域与重点建设项目，推进经济供给结构升级。三是优化央地债务结构。由中央举借的超长期特别国债，不列入赤字、不增加地方政府债务，实质上是“中央加杠杆”。2024年以来累计3.6万亿元的发行规模，使中央政府主动承担了更多支出责任，缓解地方财政压力。四是提升资金效益。超长期限与重大项目的建设周期（883436）相匹配，避免了“短钱长投”的项目烂尾风险；中央统筹发行降低了融资成本，远低于银行同期贷款利率；转移支付直达基层的机制设计，减少了资金中间环节的损耗。

然而，挑战也不容忽视。一是部分地方项目储备不足、前期工作不充分，导致“钱等项目”的现象时有发生；二是资金使用的监管机制仍需完善，在资金的申领、分配、使用等多环节仍需多举措确保万亿级资金真正用在刀刃上、防止跑冒滴漏；三是随着连续发行，未来还本付息压力将逐步累积，需要统筹考虑财政可持续。

（闫坤：中国社会科学院财税研究中心副主任、研究员；张晓珉：中国银行（HK3988）间市场交易商协会项目主管）