对外投资首部行政法规7月1日起施行 以法治确定性应对外部不确定性

近日，《国务院关于对外投资的规定》（简称《规定》）公布，将于7月1日起施行。这是我国首部专门针对对外投资的行政法规，标志着对外投资立法从部门规章向行政法规的层级跃升。《规定》的出台，既是对复杂国际环境的制度回应，更是推进高水平制度型开放的长远之举。

立法地位与目的

在《规定》出台之前，我国对外投资监管呈现“法律作原则规定、部门规章定操作细则”的二元结构。对外关系法、对外贸易法、反外国制裁法、数据安全（885942）法等作出框架性规定，具体管理规则分散于国家发展改革委、商务部、国务院国资委、国家外汇管理局等部门的各自规章中。

《规定》由国务院公布，效力等级为行政法规，恰好填补了“法律”与“部门规章”之间的断层，在对外投资法律体系中居承上启下的枢纽地位。自此，我国对外投资管理形成了“法律—行政法规—部门规章—规范性文件”层层衔接的规范体系，这也是《规定》在制度体系层面的重要贡献。

国务院出台《规定》，不仅是为了完善法律体系，更承载着深层次的立法目的。一方面，促进对外投资，支持企业“出海”，持续推进高水平对外开放，对接国际高标准经贸规则，推进高质量共建“一带一路（885494）”；另一方面，规范投资行为，防范投资风险，实施分类分级监管，统筹发展与安全，维护国家主权、安全和发展利益。

宽口径的适用范围

《规定》共34条，核心框架围绕对外投资的服务、管理、保护三大支柱展开，同时明确了适用范围、基本原则及应对歧视性措施的反制工具。值得注意的是，《规定》属于框架性、统领性立法，具体操作细则仍沿用现行部门规章，并大概率会在个别领域（如居民个人对外投资管理）由相应管理部门出台具体管理办法进行细化指引。

《规定》对“对外投资”的定义沿用了此前国家发展改革委公布的《企业境外投资管理办法》中关于“境外投资”的界定，并新增了间接投资的情形。这意味着，“出海”企业需重新审视现有或将来的投资安排，尤其是通过红筹架构、再投资等方式实施的间接投资。“实质重于形式”的穿透式监管模式已开启。

《规定》首次以行政法规形式将境内居民个人纳入投资者范畴。此前，《企业境外投资管理办法》《境外投资管理办法》等部门规章仅规范境内企业的境外投资，居民个人无法以自身名义直接办理境外投资项目核准或备案，只能依据《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》及《关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》，通过设立特殊目的公司进行外汇登记。实践中，许多企业实际控制人在境外融资、分红回流及退出环节仍面临诸多外汇合规障碍；非法出境的资产长期游离于监管之外，同样导致资产权利面临法律风险。

2026年5月，证监会等八部门发文整治非法跨境证券期货基金经营活动，已先行尝试为境内个人指明合法的境外投资渠道，引导境内投资者通过港股通、QDII等合法渠道开展境外投资。《规定》第三十三条已明确，境内居民个人对外投资的具体管理办法由国务院投资主管部门、商务主管部门另行制定。可以预见，未来针对居民个人的对外投资全面管理措施有望落地。个人投资者应当密切关注后续制度安排，提前做好合规布局。

全要素的服务体系

《规定》从四个维度构建境外综合服务体系，为对外投资提供全要素保障。一是完善公共平台与服务，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等领域资源，提升省级以上人民政府相关部门的公共服务能力。二是支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业服务（884257）机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力。三是银行业金融机构立足职能定位提供融资服务，鼓励政策性保险机构提供海外投资保险等服务。四是行业协会商会、贸易投资促进组织按照章程提供信息咨询、权益保护等服务。 EBC金融交易平台

全过程的分类分级监管

《规定》总结提炼了长期以来的对外投资管理实践经验，确立了分类分级的全过程监管模式。

现行对外投资规范性文件主要是《企业境外投资管理办法》《境外投资管理办法》，以“敏感类”或“非敏感类”为基本分类，分别实行核准或备案管理。《规定》施行后，国务院及国家发展改革委、商务部将依据第十一条授权，制定并发布鼓励、限制、禁止三类对外投资目录。“出海”企业应及时关注新目录与原有“敏感类”或“非敏感类”之间的关系，提前评估自身投资项目的合规定位。

在出口管制方面，《规定》不仅对传统的货物、技术、服务及相关数据进行管制，还明确将“通过跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境技术指导、跨境培训等方式转移受控技术”纳入管制范围。这对制造业、科技类企业尤为关键。在海外建厂、外派工程师、提供远程技术支持时，相关企业极易触及此“红线”。建议企业在“出海”前完成技术分级与受控物项筛查，并依法履行申报程序。

同时，《规定》对跨境取证作出特别规定：“出海”企业及个人在涉外仲裁、诉讼或接受境外调查时，如需向境外提供证据或材料，必须先遵守国家秘密、数据安全（885942）、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等规定，依法须经主管机关准许的，应履行法律程序。这一规定对参与跨境诉讼和仲裁的企业具有重要实务影响，律师在代理相关案件时，应将跨境取证的合规审查作为前置工作。

《规定》要求健全境外投资安全审查制度，对影响或可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，不得提供虚假材料或隐瞒真实信息，违者将面临严厉处罚。需要注意的是，审查不仅包括前期的投资行为，也覆盖后续的转让与处分，即退出环节。对于涉及敏感领域或需取得许可的投资与退出，应将安全审查作为方案设计的前置考量。

近期，外资收购Manus一案被审查叫停。Manus系中国创始团队开发的通用型AI智能体（886099）产品，其在价值提升后将运营主体迁至新加坡，核心技术人员随之转移至境外。从形式上看，似乎已与中国法律管辖进行了切割，但依然被叫停，根本原因在于：核心智能体模型、底层算法框架、关键数据均由中国境内团队采集完成。这表明，企业不受注册地影响，即使迁移境外，但数据、技术来源等与中国境内存在实质性联系，且技术人员跨境转移行为属于《规定》第十三条明令禁止的方式，将受到穿透式实质监管，架构设计的复杂程度不再构成监管的实质性障碍。

立体化的投资保护

《规定》构建了“事前—事中—事后”的立体化保护体系。事前防范层面，国务院有关部门加强对外投资监测预警和风险评估，指导和帮助投资者做好安全风险防范。事中救济层面，开展执法领域合作与交流，积极商签国际经贸协定，依法提供领事保护与协助，通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解投资纠纷。事后反制层面，建立投资壁垒调查制度，采取对等贸易措施，必要时禁止或限制相关主体在中国境内投资、入境及有关交易、合作。需要注意的是，上述措施属于保护性、防御性措施，不影响正常的市场交易活动，也不影响企业自主依法解决商业纠纷。

法治双翼护航高水平开放

《规定》与外商投资法形成“引进来”与“走出去”的法治双翼，构建起完整的投资法律法规体系，彰显了我国主动对接国际高标准经贸规则的决心，有助于提升我国在国际投资规则制定中的话语权。这既能为中国企业开拓海外市场构筑坚实法治屏障，也向国际社会昭示了中国秉持开放合作、抵制单边主义的一贯姿态。［作者系北京市京师（郑州）律师事务所律师］